La opción federalista en la consulta

Me ha sorprendido mucho la opción final por las dos preguntas de la consulta catalana (1: ¿Quiere que Cataluña sea un Estado?; en caso afirmativo, 2: ¿quiere que sea un Estado independiente?), así como el enunciado de la primera de ellas. Me esperaba una sola pregunta, quizás no del todo clara pues parecía haberse aceptado la idea de incluir en ella una opción federalista, pero creo que la elección final es desafortunada. No estoy al decir esto prejuzgando del éxito o fracaso de la opción elegida. No sería por lo demás extraño que los impulsores de las preguntas acaben haciendo ver a los catalanes que las preguntas significan lo que ellos quieren que signifiquen (pregunta 1: federalismo; pregunta 2: independencia). Esto no ha de descartarse, y si tal ocurre entonces habrá que inclinarse y decir que las preguntas –finalmente- eran afortunadas, en el sentido de que estaban bien formuladas. En espera de que eso ocurra, yo creo que no lo están, y me gustaría explicar aquí brevemente por qué.

El primer problema que veo es el de la diferencia que pueda haber entre “Estado” (pregunta 1) y “Estado independiente” (pregunta 2). Tanto en Derecho Constitucional como en Derecho Internacional Público se habla de “Estado” en referencia a Estados soberanos, esto es “independientes”, en el sentido jurídico-político de la palabra, que no es otro que el del “Estado” que tiene una libertad política plena (Kelsen). Es cierto que existen “Estados” sin la condición o los atributos del “soberano”, es decir del que tiene un control pleno y unilateral sobre su propio futuro. También es cierto que no hace falta un esfuerzo grande para ver que existen Estados (States) en los EEUU o, sin que reciban tal nombre, algo que se parezca a “Estados”, en Canadá, Suiza, Alemania o Bélgica (provincias, cantones, Lander y regiones respectivamente). El hecho importante de que existan estos “Estados no soberanos” (la expresión no la acabo de ver) no hace en cambio que desaparezca la dificultad que apuntaba antes: la doctrina en derecho público, y la gente en general, entiende que es Estado aquel que es soberano, vale decir independiente. Es por ello probable que la pregunta 1 y la pregunta 2 quieran decir lo mismo para la gran mayoría.

El segundo problema tiene que ver con la existencia de “Estados no soberanos” (o “no independientes”) en el federalismo. Se supone que la pregunta 1 es la que incluye la opción federalista, y el hecho de que haya “Estados no soberanos”, o algo que se le parezca, en sistemas federativos contemporáneos (EEUU, Suiza, Alemania, etc.) estaría mostrando que la pregunta 1 está bien formulada, en el sentido en que recoge bien la opción federalista. No estoy de acuerdo con esto, por dos motivos:

1)      El federalismo que recoge la opción federalista es el defendido por ICV. Este federalismo, que puede llamarse plurinacional o pactista es un federalismo que hace necesaria (y así lo defiende ICV) la existencia de cuerpos políticos libres e iguales (Cataluña + aquellos otros cuerpos políticos con los que Cataluña se federe), plenamente soberanos e independientes a efectos de entrar en una federación, o no entrar en ella caso de haber algún obstáculo insalvable durante el proceso constituyente de la federación. En ese federalismo las partes federadas (Cataluña en nuestro ejemplo) son ya cuerpos políticos que se consideran libres, soberanos e independientes, en la medida en que pueden entrar o no en la federación, y en la medida en ningún otro cuerpo político puede imponerles nada en contra de su voluntad. Si la Cataluña de la pregunta 1 se entiende de ese modo, eso quiere decir que las preguntas 1 y 2 preguntan casi por lo mismo. Y digo “casi” porque la segunda pregunta claramente por la independencia (sí o no) cuando la primera parece preguntar por la independencia para federarse con España (en las condiciones que Cataluña y el resto de partes acuerden) o para ser independiente (caso de que las negociaciones federales fracasen). Tenemos aquí un matiz de escasa importancia, pues en ambos casos la respuesta positiva significa “independencia” (para una cosa u otra).

2)      Si en el párrafo anterior (1) se ha interpretado correctamente la opción federalista de la consulta, la pregunta no será realmente inclusiva, pues la opinión general ve en el federalismo (a mi modo de erróneamente, pero ese es otro debate) otra cosa. ¿Cómo es el federalismo tal y como la mayoría lo entiende? La gran mayoría ve y entiende el federalismo como una especie de descentralización fuerte, en la que las partes federadas se encuentran subordinadas al cuerpo político englobante, el Estado federal, que es el que sí se considera soberano e independiente. Así es como ve el federalismo el PSOE o el PSC (de haberlo visto de otro modo no se habría descolgado de la consulta), y así es como muchos politólogos y constitucionalistas entienden el federalismo. Importa poco que estos estén confundidos o no. Lo que importa es que no se reconocerán en la pregunta 1, la que quiere recoger la opción federalista.

En tales circunstancias, pienso que la formulación de la pregunta 1 es desafortunada. Creo que quiere decir lo mismo que la segunda (aunque sus autores explicarán que quieren decir cosas diferentes) y por eso entiendo que habría sido mejor hacer sólo la segunda pregunta (por su claridad), añadiendo quizás algo inspirándose del dictamen del Tribunal Supremo canadiense de 1998, en su examen sobre la secesión  unilateral de Quebec. En aquel dictamen el Tribunal Supremo explicó que en caso de que una mayoría clara votara a favor de la independencia de Quebec sería necesario iniciar un proceso de negociación para reformar la Constitución, y que habría de llevar ya sea a una reforma pactada de la Constitución, ya sea a la independencia de Quebec (caso de fracasar la negociación). ¿Podría preverse algo así en la consulta? Ignoro el cómo (la formulación de la pregunta) pero creo que si se pregunta por la independencia de Cataluña, lo que a mi parecer hace tanto la pregunta 1 como la pregunta 2, entonces se podría también imaginar una opción federalista que preguntara por el paso siguiente –en caso de voto mayoritario por una Cataluña independiente-, es decir: ¿federación o separación?

Nota aclaratoria final: en este blog y muchos otros trabajos académicos he explicado que el federalismo significa algo parecido a lo que recoge la pregunta 1 de la consulta, es decir, un pacto entre Estados soberanos, o cuerpos políticos que se entienden soberanos (aunque no lo sean en realidad) a efectos de crear una federación. Yo entiendo perfectamente la pregunta 1. La pregunta es si la entenderán todos aquellos –mayoría- quienes sintiéndose federalistas defienden un “federalismo” muy diferente. Yo creo que no, y por eso creo que la pregunta 1 sobraba. Aunque confieso que me gustaría equivocarme. Eso significaría que las cosas avanzan en el sentido adecuado en lo relativo a nuestra percepción del federalismo.

Jorge Cagiao y Conde

 

La teoría blanda del federalismo (2): un comparatismo acrítico

Cuentan de una persona apasionada por los felinos que se lanzó en un corto –ahora verán por qué- aunque intenso estudio sobre los “gatos”. Como el felino que mejor conocía era el gato, su adorado Sumito, emprendió un estudio comparado, introduciendo poco a poco en la categoría que mejor conocía (“gato”) a otros animales que tenían semejanzas más que razonables con su querido Sumito. Fueron así entrando en su estudio, catalogados como “gatos”, jaguares, tigres, leopardos y algún que otro león. Como su pasión por los “gatos” iba más allá de lo científico, para casa se llevó a un tigre-gato y a un joven león-gato para observarlos de cerca y hacerle compañía a su gato Sumito. Siendo todos “gatos”, nuestro científico pensó que era normal darles de comer a todos comida para “gatos”. Y así fue, sus nuevos inquilinos comerían al llegar a casa el pienso para “gatos” preferido de Sumito. La mañana siguiente a la llegada de los dos nuevos “gatos”, se encontraron los restos del científico devorado por los dos lindos gatitos. Ni rastro de Sumito, por supuesto.

El comparatismo es para los científicos como el respirar para los humanos. Los científicos lo comparamos todo, muchas veces sin darnos cuenta de lo que estamos haciendo. Quizás venga de ahí el problema. A base de comparar y comparar, puede ocurrir que adoptemos la mala costumbre de no reflexionar sobre las cosas o ideas que comparamos, dando así por idénticas, como en el caso de los “gatos”, cosas que en realidad no lo son. Parecido no es identidad, y una definición seria y útil de las cosas, un buen (re)conocimiento también de ellas, ha de huir de los parecidos como de la peste. De lo contrario, nos encontraríamos con situaciones tan absurdas e improbables como: “lo siento, me llevé a otra niña para casa a la salida del cole, ¡es que se parecía tanto a mi hija!” o “pásame el bisturí –le dijo el cirujano a su asistente- y el asistente le pasó un cuchillo de cortar jamón”. 

Uno de los males más extendidos en los estudios del federalismo es precisamente el comparatismo acrítico: se comparan experiencias y sistemas que se parecen, a veces muy poco. Nuestro “gato” aquí es el “federalismo”.

      1. Comparatismo mágico: y España entró en el club del federalismo

La teoría blanda del federalismo se caracteriza, como explicaba en otro texto, por su “pseudo-positivismo” y su “comparatismo acrítico”. Si el “pseudo-positivismo” lleva a la teoría blanda a hacer un uso selectivo del material de derecho positivo federal existente, discriminando aquellos datos, experiencias, prácticas o normas que contradigan total o parcialmente sus tesis fuertes, el comparatismo es como una especie de varita mágica que convierte en federalismo todo aquello que el experto comparador tenga a bien comparar. El caso de España es uno de los más claros.

Los teóricos blandos del federalismo piensan que el federalismo sólo puede conocerse por medio de sus realizaciones, y que comparando dichas realizaciones podemos extraer conclusiones suficientemente generales, por medio de las cuales determinar qué es y qué no es federalismo. Un sistema federal deberá pues pasar el test del comparatismo para poder entrar en el club del federalismo. A mi modo de ver hay aquí dos graves problemas metodológicos. El primero (A) tiene que ver con los criterios que se utilizan como vara de medir (es decir, como auténticamente federales), mientras que el segundo (B) tiene que ver con el laxismo con que se aplica en ocasiones dicha vara de medir.

      A.  La vara de medir del federalismo

Entre los criterios que se utilizan como definidores del federalismo, y que todo sistema federal debe tener pues, encontramos, entre otros, los siguientes:

1.       Un doble nivel de gobierno

2.       Una constitución rígida que proteja la autonomía de las partes federadas

3.       Las partes federadas tienen sus propias constituciones

4.   Un tribunal supremo o constitucional que dirima los conflictos entre el nivel federal y el nivel federado

5.       Una Cámara alta de representación del nivel federado

6.       Un procedimiento de reforma constitucional con participación del nivel federado

La pregunta que uno puede hacerse es si estos criterios bastan para definir un sistema federal o si no haría falta completar la lista, no necesariamente incluyendo otros (posiblemente sí), sino aportando dosis de dinamismo y realismo a los ya presentes. Me explico. Todos los criterios expuestos son característicos de los sistemas federales, pero no dicen nada sobre la calidad del federalismo en los sistemas federales, como tampoco permiten diferenciar sistemas federales que podemos considerar mucho más federales (EEUU o Suiza) que otros (Alemania, por ejemplo). Y es que en el caso de los primeros tenemos, por ejemplo, un reparto de competencias que podemos entender más favorable al nivel federado, así como procedimientos, reglas y hasta hábitos (cultura federal), que no son comparables con el caso alemán. En efecto, procedimientos de reforma de una Constitución federal los hay de muy diversa índole, y la participación del nivel federado en ella también puede ser más o menos importante. Los criterios arriba indicados no dicen nada sobre el nivel o grado de dificultad con que una Constitución federal pueda ser reformada, de tal suerte que entre los EEUU (procedimiento de reforma ultra-rígido), Suiza (menos rígido)  y Alemania (forma federal irreformable) no habría diferencia en la medida en que todos prevén algo al respecto. Parece importar de este modo más el “algo” que el “cómo”. Yo creo que importa más el “cómo”. Otro ejemplo sería el tribunal supremo o constitucional encargado de resolver los conflictos entre nivel federal y federado. No importa sólo que este exista. Importa además que el nivel federado pueda tener una representación considerable en él, participando en la selección proposición y nombramiento de sus miembros, o teniendo a su disposición alguna forma de veto en caso de que la reforma constitucional afecte de manera notable a su capacidad de autogobierno.  

Por otro lado, los criterios citados no dicen absolutamente nada sobre el carácter pactado, o realmente negociado, o no de las reglas constitucionales. Hoy sabemos que los conflictos nacionalistas pueden llevar en los sistemas federales (el federalismo, al dar poder a los territorios, puede servir de lanzadera de un proyecto independentista) a plantear la cuestión de la secesión. Cuando un problema de este tipo surge, lo que está en juego con frecuencia es una renegociación (si se puede) del pacto constitucional. Y es que no es en absoluto indiferente que las reglas constitucionales hayan podido ser pactadas o no. Tampoco dicen nada, dichos criterios, sobre el carácter antiguo y un tanto desfasado de dichos criterios. Los modelos que se toman como referencia son modelos (EEUU, Alemania, Suiza, etc.) que han evolucionado tanto en un sentido claramente homogeneizador y centralizador que puede ser ya difícil extraer de ellos elementos válidos para pensar un federalismo para el siglo XXI. Es decir, un federalismo pensado para sistemas en los que la democracia liberal, el Estado de derecho, el constitucionalismo, la protección de las minorías, etc., están ya consolidados. ¿Tiene sentido entonces tomar como modelo sistemas federales que se crean y evolucionan (siglos XIX y XX) cuando la democracia liberal, el Estado de derecho, el constitucionalismo, la protección de las minorías, etc., estaban aún muy lejos de estar consolidadas?

En resumen, no se puede negar que los criterios arriba indicados son característicos de los sistemas federales. El problema no es ese. El problema es que esos criterios definen bien, o son característicos de, un federalismo empobrecido, quizás ya poco o mal adaptado a los problemas de nuestro siglo. Por ello necesitan ser completados por otros que no están (reparto de competencias, salida de la federación, etc.) y por un  mejor entendimiento –en sentido dinámico- de los que ya están. A nuestro siglo le corresponde –a nuestros teóricos del federalismo también- avanzar por ese camino.

  

B. Aplicación del comparatismo acrítico al caso español

 

Es práctica común entre los estudiosos del federalismo clasificar al Estado de las Autonomías español entre las formas o sistemas federales. Semejante proeza sólo puede hacerse forzando y deformando prodigiosamente la realidad y usando la varita mágica del comparatismo acrítico. Con una eficacia sorprendente además, pues la operación parece pasar desapercibida para la gran mayoría. No sé, debería quizás hacer como todo el mundo y probar unas gafas mágicas de esas, que me permitan ver la maravillosa esencia federal del Estado español, porque sin ellas, desde luego, lo que se ve es muy diferente.  

Si retomamos los 6 criterios antes citados, hay que decir que el Estado español sólo respetaría dos de ellos: el del doble nivel de gobierno (sin poder judicial federado, habría que añadir) y la existencia de un tribunal constitucional (sin representación territorial en él). Ni hay Senado territorial (a pesar de lo que ordene la Constitución española); ni hay participación de las CCAA en el procedimiento de reforma constitucional; ni hay protección suficiente de la autonomía, pues siendo ultra-rígida la CE (art. 168 CE), bien podrían los dos partidos mayoritarios españoles ponerse de acuerdo y dejar para el recuerdo la autonomía política; ni hay en la CCAA constituciones, es decir, normas supremas del pueblo de un territorio aprobadas unilateralmente por el pueblo de cada territorio, y sometidas únicamente a un control jurídico (no político -¿?-) de conformidad a la Constitución federal. No hay tampoco haciendas separadas, ni poder judicial en las CCAA, ni…

2 de 6, ¿no está mal no? Pues venga, el Estado de las Autonomías es federal. Pena que no se haga lo mismo en los exámenes: ¡aprobaríamos todos!

Jorge Cagiao y Conde