La opción federalista en la consulta

Me ha sorprendido mucho la opción final por las dos preguntas de la consulta catalana (1: ¿Quiere que Cataluña sea un Estado?; en caso afirmativo, 2: ¿quiere que sea un Estado independiente?), así como el enunciado de la primera de ellas. Me esperaba una sola pregunta, quizás no del todo clara pues parecía haberse aceptado la idea de incluir en ella una opción federalista, pero creo que la elección final es desafortunada. No estoy al decir esto prejuzgando del éxito o fracaso de la opción elegida. No sería por lo demás extraño que los impulsores de las preguntas acaben haciendo ver a los catalanes que las preguntas significan lo que ellos quieren que signifiquen (pregunta 1: federalismo; pregunta 2: independencia). Esto no ha de descartarse, y si tal ocurre entonces habrá que inclinarse y decir que las preguntas –finalmente- eran afortunadas, en el sentido de que estaban bien formuladas. En espera de que eso ocurra, yo creo que no lo están, y me gustaría explicar aquí brevemente por qué.

El primer problema que veo es el de la diferencia que pueda haber entre “Estado” (pregunta 1) y “Estado independiente” (pregunta 2). Tanto en Derecho Constitucional como en Derecho Internacional Público se habla de “Estado” en referencia a Estados soberanos, esto es “independientes”, en el sentido jurídico-político de la palabra, que no es otro que el del “Estado” que tiene una libertad política plena (Kelsen). Es cierto que existen “Estados” sin la condición o los atributos del “soberano”, es decir del que tiene un control pleno y unilateral sobre su propio futuro. También es cierto que no hace falta un esfuerzo grande para ver que existen Estados (States) en los EEUU o, sin que reciban tal nombre, algo que se parezca a “Estados”, en Canadá, Suiza, Alemania o Bélgica (provincias, cantones, Lander y regiones respectivamente). El hecho importante de que existan estos “Estados no soberanos” (la expresión no la acabo de ver) no hace en cambio que desaparezca la dificultad que apuntaba antes: la doctrina en derecho público, y la gente en general, entiende que es Estado aquel que es soberano, vale decir independiente. Es por ello probable que la pregunta 1 y la pregunta 2 quieran decir lo mismo para la gran mayoría.

El segundo problema tiene que ver con la existencia de “Estados no soberanos” (o “no independientes”) en el federalismo. Se supone que la pregunta 1 es la que incluye la opción federalista, y el hecho de que haya “Estados no soberanos”, o algo que se le parezca, en sistemas federativos contemporáneos (EEUU, Suiza, Alemania, etc.) estaría mostrando que la pregunta 1 está bien formulada, en el sentido en que recoge bien la opción federalista. No estoy de acuerdo con esto, por dos motivos:

1)      El federalismo que recoge la opción federalista es el defendido por ICV. Este federalismo, que puede llamarse plurinacional o pactista es un federalismo que hace necesaria (y así lo defiende ICV) la existencia de cuerpos políticos libres e iguales (Cataluña + aquellos otros cuerpos políticos con los que Cataluña se federe), plenamente soberanos e independientes a efectos de entrar en una federación, o no entrar en ella caso de haber algún obstáculo insalvable durante el proceso constituyente de la federación. En ese federalismo las partes federadas (Cataluña en nuestro ejemplo) son ya cuerpos políticos que se consideran libres, soberanos e independientes, en la medida en que pueden entrar o no en la federación, y en la medida en ningún otro cuerpo político puede imponerles nada en contra de su voluntad. Si la Cataluña de la pregunta 1 se entiende de ese modo, eso quiere decir que las preguntas 1 y 2 preguntan casi por lo mismo. Y digo “casi” porque la segunda pregunta claramente por la independencia (sí o no) cuando la primera parece preguntar por la independencia para federarse con España (en las condiciones que Cataluña y el resto de partes acuerden) o para ser independiente (caso de que las negociaciones federales fracasen). Tenemos aquí un matiz de escasa importancia, pues en ambos casos la respuesta positiva significa “independencia” (para una cosa u otra).

2)      Si en el párrafo anterior (1) se ha interpretado correctamente la opción federalista de la consulta, la pregunta no será realmente inclusiva, pues la opinión general ve en el federalismo (a mi modo de erróneamente, pero ese es otro debate) otra cosa. ¿Cómo es el federalismo tal y como la mayoría lo entiende? La gran mayoría ve y entiende el federalismo como una especie de descentralización fuerte, en la que las partes federadas se encuentran subordinadas al cuerpo político englobante, el Estado federal, que es el que sí se considera soberano e independiente. Así es como ve el federalismo el PSOE o el PSC (de haberlo visto de otro modo no se habría descolgado de la consulta), y así es como muchos politólogos y constitucionalistas entienden el federalismo. Importa poco que estos estén confundidos o no. Lo que importa es que no se reconocerán en la pregunta 1, la que quiere recoger la opción federalista.

En tales circunstancias, pienso que la formulación de la pregunta 1 es desafortunada. Creo que quiere decir lo mismo que la segunda (aunque sus autores explicarán que quieren decir cosas diferentes) y por eso entiendo que habría sido mejor hacer sólo la segunda pregunta (por su claridad), añadiendo quizás algo inspirándose del dictamen del Tribunal Supremo canadiense de 1998, en su examen sobre la secesión  unilateral de Quebec. En aquel dictamen el Tribunal Supremo explicó que en caso de que una mayoría clara votara a favor de la independencia de Quebec sería necesario iniciar un proceso de negociación para reformar la Constitución, y que habría de llevar ya sea a una reforma pactada de la Constitución, ya sea a la independencia de Quebec (caso de fracasar la negociación). ¿Podría preverse algo así en la consulta? Ignoro el cómo (la formulación de la pregunta) pero creo que si se pregunta por la independencia de Cataluña, lo que a mi parecer hace tanto la pregunta 1 como la pregunta 2, entonces se podría también imaginar una opción federalista que preguntara por el paso siguiente –en caso de voto mayoritario por una Cataluña independiente-, es decir: ¿federación o separación?

Nota aclaratoria final: en este blog y muchos otros trabajos académicos he explicado que el federalismo significa algo parecido a lo que recoge la pregunta 1 de la consulta, es decir, un pacto entre Estados soberanos, o cuerpos políticos que se entienden soberanos (aunque no lo sean en realidad) a efectos de crear una federación. Yo entiendo perfectamente la pregunta 1. La pregunta es si la entenderán todos aquellos –mayoría- quienes sintiéndose federalistas defienden un “federalismo” muy diferente. Yo creo que no, y por eso creo que la pregunta 1 sobraba. Aunque confieso que me gustaría equivocarme. Eso significaría que las cosas avanzan en el sentido adecuado en lo relativo a nuestra percepción del federalismo.

Jorge Cagiao y Conde