“España ya es federal”. Una breve explicación de la tesis

La tesis mayoritaria entre los estudiosos y curiosos del federalismo en España es que el Estado español tendría ya de federal todo menos el nombre. Como ya lo he explicado en varias ocasiones, esta tesis no resiste mínimamente la confrontación con la realidad de los sistemas federales en alguna medida dignos de ese nombre: EEUU, Canadá, Bélgica, Suiza o Alemania, por ejemplo. Es más, podría decirse sin miedo a equivocarse que si el sistema español del 78 se hubiese creado y hubiese luego evolucionado siguiendo una lógica federal, prácticamente todos los artículos de la Constitución que directa o indirectamente afectan a la forma de Estado se habrían redactado de otra manera y previsto entonces reglas diferentes de las que el Constituyente creó. ¿Ejemplos? El Senado, la reforma constitucional, los entes “federados”, sus Estatutos de Autonomía, el reparto competencial, y un largo etcétera.

Que la tesis que aquí me interesa no es científica, es decir, que no nos explica lo que el sistema español es realmente, sino otra cosa (lo que, con intenciones diversas, se desea que sea), debería ser pacífica si estamos de acuerdo con lo anterior: si se hubiese querido crear un sistema federal, las reglas del sistema habrían sido bien diferentes; y, del mismo modo, si ese sistema no federal inicialmente hubiese evolucionado en una línea federal también se sabría, pues alguna reforma constitucional, de la que no ha habido noticia, habríamos visto pasar. Pero no es el carácter ideológico de la tesis lo que me interesa ahora, sino tratar de entender por qué los estudiosos la adoptan. Y es que no por ideológica la mentada tesis carece de interés. Por el impacto que tiene tanto en nuestra comprensión contemporánea del federalismo como –necesariamente relacionado con ello– en la capacidad del sistema para evolucionar hacia una forma federal en respuesta eficaz a algunos de sus problemas más serios, entender cómo funciona dicha tesis es fundamental.

La tesis que describe el Estado de las Autonomías como un Estado federal en la práctica, si bien no en el nombre, engloba dos tipos de estrategias reconocibles diferentes. La primera, que no me interesará aquí, es la de los aquellos académicos (e intelectuales y políticos que hacen servir sus argumentos y conclusiones) que entienden que al ser el español un sistema federal, no tiene mucho sentido entrar en un debate sobre una cuestión tan sensible como la de la reforma constitucional si lo que se persigue es que el sistema sea aquello que ya es. Esta primera estrategia es, en el fondo, muy conservadora y radicalmente hostil al federalismo. La segunda, que es la que me interesará aquí, es la de aquellos académicos (e intelectuales y políticos que hacen servir sus argumentos y conclusiones) que entienden que el sistema español ya es federal pero, en esa línea, mejorable. Son ellos quienes, en buena lógica, han podido advertir de la utilidad o necesidad de una reforma constitucional capaz de corregir los déficits federales que reconocen existen hoy en el sistema español. Esta es la que se presenta en España como la tesis auténticamente federalista.

Esta tesis, en sí, no es incoherente, en la medida en que reconoce que el sistema español ya es federal aunque mejorable. Lo que me pregunto al respecto tiene que ver con la razón de ser y el sentido de una definición (que se presenta como científica) del sistema español como federal antes de alegar la utilidad o necesidad política de la reforma federal. Y es que bien puede alegarse en segunda instancia la utilidad política de la reforma federal sin necesidad de abrazar, en primera instancia, una tesis que deforma de manera muy notable la realidad. Como estudioso de la cuestión, esto es para mí de sumo interés: ¿por qué razón defienden los estudiosos una tesis (España ya es federal) tan frágil desde el punto de vista científico?

Veo principalmente dos razones. Y las dos son políticas, no científicas.

La primera de ellas, en la que ya he insistido en otras ocasiones y en la que no me detendré ahora, tiene que ver con la concepción nacional(ista) del federalismo mayoritaria en España. Si el federalismo es un sistema pensado para articular jurídica y territorialmente el poder de una nación (la española), entonces la reforma federal propuesta podría limitarse a aspectos funcionales sin necesidad de corregir sustancialmente la estructura y funcionamiento del sistema. Coherente con esto sería buscar un reparto más funcional de las competencias y un Senado con representación igual de las CCAA (un número igual de senadores por CA), pero sin modificar necesariamente su papel como segunda cámara, dejando como están muchas otras cuestiones que, en esa lógica de federalismo nacional, no requerirían reforma, como el control político del Estado sobre la reforma de los EEAA, o el procedimiento de reforma constitucional, por solo dar algunos ejemplos. Como la reforma no sería muy ambiciosa, puede ser útil y ciertamente inteligente (políticamente hablando) situar el sistema por reformar cerca del punto de llegada de la reforma. Y aquí es donde, entiendo, entra en juego la segunda razón.

La segunda razón, que depende en gran parte de la primera, tiene que ver más con una lógica política posibilista: afirmar que el sistema español es federal tiene, en efecto, una ventaja frente a quienes afirmamos que no sólo ese diagnóstico es erróneo sino que, además, para convertir el sistema español en federal habría que llevar a cabo una reforma de gran amplitud. Quienes desde la Academia defendemos que no es posible definir el sistema español como federal y sí como descentralizado, nos encontramos, en el debate público o político, con una dificultad mayor: independientemente de la mayor o menor capacidad de una reforma federal de gran amplitud para resolver algunos o muchos de los problemas de que adolece el sistema español, no hay apenas público interesado en una reforma de ese tipo. Si además de estudiosos del federalismo fuésemos militantes federalistas, las conclusiones de nuestro trabajo nos sumirían en la peor de las depresiones. Y es que dichas conclusiones, ante un público poco receptivo, no hacen sino alejar la posibilidad de una reforma federal.  

La tesis que hace del sistema español un sistema federal tiene en este sentido una doble ventaja. Por una parte, es la que más y mejor se adapta a las preferencias de la mayoría de políticos y ciudadanos, quienes entienden que España es una nación y que no cabe introducir ni una sola reforma que pueda fragilizarla más de lo que –se entiende mayoritariamente– ya lo está. Por otra parte, dicha tesis se hace un hueco con mayor habilidad y facilidad en el debate político, puesto que, si España ya es federal, no debiera suponer –tal se explica con inteligencia– problema alguno hacer dos o tres pequeños cambios que consoliden y a la vez mejoren la lógica federal del sistema. El esfuerzo que se pide para dicha reforma es mínimo, tanto por ser el punto de inicio aceptable (en términos federales) como el camino que recorrer tan corto. Y precisamente por ello es quizás el único camino transitable hacia un federalismo que se podría llamar entonces de mínimos[1].

Naturalmente, se habrá entendido que estamos hablando de una tesis de claro corte político o ideológico. En un doble sentido. Y es que, si decía que la tesis según la cual el sistema español es federal no resiste a la prueba del algodón, que consiste básicamente en ver cómo se regulan los aspectos fundamentales en los sistemas federales y comparar luego con el sistema español, tampoco está nada claro que de la estrategia “somos federales, solo nos queda un pasito”, en caso de tener éxito y de llevarse a cabo una reforma federal, puedan salir soluciones efectivas para los problemas reales del sistema español. Si esto que digo es así, la tesis de aquellos académicos que defienden que España ya es federal no solo sería fallida como descripción y análisis objetivo de la realidad que nos rodea sino que lo sería también en su función teórico-práctica de proposición de soluciones adecuadas a los problemas existentes o futuros. Con una reforma mínima del Senado, por ejemplo, se daría una inequívoca semblanza federal al sistema pero ¿se resolverían sus problemas más graves? La respuesta es no. 

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[1] Si una reforma federal de este tipo parece factible, no habría que olvidar que la tesis conservadora rival (España ya es federal, ¿para qué una reforma federal?), con la que los federalistas comparten la premisa (España ya es federal), representa indudablemente un obstáculo muy serio en el camino de una reforma federal, con una capacidad (histórica) de bloqueo muy notable.

El nacionalismo oculto en nuestra comprensión del federalismo

El debate sobre la reforma federal del Estado español, asociado en gran parte al problema de encaje del País Vasco y Cataluña, ha estado muchos años sobre la mesa y puede verse ya como estancado. Si esto es así, y si parece hoy tan difícil convertir el sistema español a un federalismo con capacidad para encajar más o menos satisfactoriamente a vascos y catalanes, supongo que es importante preguntarse por qué.

La pregunta es todavía más necesaria si entendemos, como hacen muchos observadores, que el sistema español ya es federal. Digo esto porque tradicionalmente viene considerándose –y es algo aceptado en los estudios federales– que el federalismo se caracteriza, entre otras cosas, tanto por su plasticidad, esto es, su capacidad para adaptarse a las condiciones particulares de cada contexto, como por su idoneidad para responder a las situaciones en las que puede existir esto que llamamos –no sé si con fortuna– conflictos identitarios. Ejemplos de esto último los tenemos muy cerca en el tiempo: pensemos en Siria, país para el que numerosos observadores han recetado un modelo federal como respuesta idónea al conflicto actual. De lo primero también los ejemplos abundan: si el federalismo es, como se afirma hoy con excesiva ligereza en ocasiones, un modelo con diferentes “rostros”, es principalmente porque los actores políticos han sabido recurrir en cada contexto al federalismo para resolver los problemas reales (diferentes según los contextos) que tenían.

Pues bien, ningún observador serio y riguroso de la realidad política española negará que hay un conflicto político entre diferentes nacionalismos (español, catalán y vasco) mayoritarios en su territorio (conflicto identitario, si se quiere), y que esto es un problema en democracia para el que el federalismo, en alguna de sus versiones, puede tener alguna solución. Si España ya es un sistema federal, aceptar soluciones federales no debería plantear serios problemas. Como parece que sí los plantea, permítaseme decir que a lo mejor es que España no es un sistema federal, o que si cree serlo (o si se cree que lo es) es porque tiene (o se tiene) una comprensión probablemente viciada de lo que es el federalismo. Veamos esto con un poco de detenimiento.

En España hay tres nacionalismos mayoritarios en sus respectivos territorios, no cuatro, ni cinco, ni seis. El español lo es en el conjunto del territorio del Estado, el catalán lo es en Cataluña, y el vasco en el País Vasco. Guste más, guste menos, los vascos y los catalanes han venido votando mayoritariamente por partidos políticos nacionalistas, que son los que mejor han sabido entender y encarnar las preferencias políticas de los ciudadanos. El problema, si se le quiere buscar solución (insisto en esto), ha de enfrentarse por consiguiente centrándose en los tres nacionalismos que lo generan. Este ha sido seguramente el error del famoso “café para todos”, por ejemplo: querer dar lo mismo a todos los territorios sin pararse a pensar qué es lo que quieren realmente los habitantes de dichos territorios. Pues bien, a día de hoy, y desde hace mucho tiempo, si los vascos y catalanes quieren de manera muy mayoritaria un mejor autogobierno, y el resto de ciudadanos españoles, en sus respectivas CCAA, se conforma sin problema con el que ya tiene (o menos), habrá quizás que buscar soluciones asimétricas, que se apliquen a los primeros y no a los segundos. 

Muchos de los académicos y federalistas españoles dicen, en cambio, que no se les puede dar a los catalanes y a los vascos lo que no se les daría a los ciudadanos de las otras CCAA porque esto representaría una forma de discriminación, creando desigualdades territoriales, dejando tocada la solidaridad, etc. Acto seguido dicen que además el federalismo es “igualdad” entre los territorios y que dar a unos más que a otros, atendiendo a razones como las esgrimidas (cesión ante los nacionalismos vasco y catalán) sería ceder a una forma de esencialismo político: la nación cívica víctima de naciones étnicas y esencialistas. Y al llegar a este punto en la reflexión, lo que nos encontramos con toda claridad es un nacionalismo oculto. L’arroseur arrosé, decimos en Francia.

En efecto, no estoy seguro de que desde una lógica federal, que muchos oponen radicalmente (quizás exageradamente también) a la nacionalista, pueda argumentarse esto de las desigualdades territoriales, de la cesión inmoral (el “chantaje”) ante demandas de más autonomía y participación, sobre todo si aquello de lo que se trata es de que el sistema responda a las preferencias de los ciudadanos respecto de la autonomía política, tratando así de resolver problemas que de otro modo seguirían ahí, probablemente agravados con el paso del tiempo. Me pregunto si el federalista español, al rechazar adaptarse a su compleja situación de pluralismo nacional, no se estaría comportando más como un nacionalista de la nación dominante que como un agente racional atento principalmente a las soluciones federales para los problemas existentes.

Comportarse como un nacionalista español supone en nuestro caso decirse que los ciudadanos que quieren más autogobierno en Cataluña y el País Vasco no lo pueden tener mientras los ciudadanos del resto de territorios, numéricamente una mayoría aplastante, no deseen lo mismo que ellos. Eso significa dejar en posición de eterna minoría a dos mayorías territoriales (nacionalistas) que jamás podrán salir de su condición minoritaria al encontrarse dentro de un sistema englobante, el español, en el que otro nacionalismo es dueño y señor. Se me dirá que los tres nacionalismos deciden hacer lo que sus ciudadanos (los que les dan apoyo) desean, siendo así cada uno de ellos la representación de las preferencias políticas democráticamente expresadas respecto de la articulación territorial del poder. El problema es que se olvidaría entonces que el marco en que se expresan dichas preferencias no es el mismo para todos, y esto produce los efectos negativos que se supone podrían combatirse con la técnica federal: mientras las preferencias de la nación dominante (su población mayoritaria) son siempre escuchadas (voluntad de autogobierno débil o moderada, mayor intervencionismo del Estado), las de las naciones dominadas se verían siempre frustradas (mayor autogobierno). ¿Por qué razón? ¿Puede justificarse esto desde una lógica federal? 

Aquí es donde, entiendo, se les ve el plumero a muchos observadores. En realidad, se nos vende el federalismo como algo que nada tiene que ver con el nacionalismo, como un proyecto político democrático que es la antítesis del Estado nación, y a sus partidarios como agentes racionales, descreídos en lo nacional y pragmáticos, pues en el fondo lo que cuenta en democracia es dar solución a los problemas que surgen. La decepción y sorpresa vienen luego. Y es que nos encontramos con que quienes piensan en soluciones federales para los problemas de articulación territorial del poder en España son incapaces de enfrentarse a dichos problemas adaptando su punto de vista a la realidad del contexto político español. ¿Qué eso supondría dar a catalanes y vascos un estatus especial en una federación española? ¿Crear una federación con tres naciones? ¿Cuál es el problema? ¿No quedamos en que el federalista no se casa con ningún nacionalismo y busca siempre la solución racional y justa a los problemas que se plantean? Si es así, supongo que no se puede tomar partido por ninguno de los nacionalismos del conflicto y que lo que debería imponerse desde una lógica federal es un pacto que los ponga de acuerdo a los tres. Fuera de eso, que podríamos llamar federalismo plurinacional (para un contexto plurinacional), me temo que quienes no alcanzan a ver los recursos y el interés del federalismo en toda su extensión y plasticidad manejan una idea federal empobrecida y viciada por el más obcecado de todos los nacionalismos, el del dominante. En el fondo, algo muy banal.