La tesis mayoritaria entre los estudiosos y curiosos del federalismo en
España es que el Estado español tendría ya de federal todo menos el nombre.
Como ya lo he explicado en varias ocasiones, esta tesis no resiste mínimamente
la confrontación con la realidad de los sistemas federales en alguna medida
dignos de ese nombre: EEUU, Canadá, Bélgica, Suiza o Alemania, por ejemplo. Es
más, podría decirse sin miedo a equivocarse que si el sistema español del 78 se
hubiese creado y hubiese luego evolucionado siguiendo una lógica federal,
prácticamente todos los artículos de la Constitución que directa o
indirectamente afectan a la forma de Estado se habrían redactado de otra manera
y previsto entonces reglas diferentes de las que el Constituyente creó.
¿Ejemplos? El Senado, la reforma constitucional, los entes “federados”, sus
Estatutos de Autonomía, el reparto competencial, y un largo etcétera.
Que la tesis que aquí me interesa no es científica, es decir, que no nos
explica lo que el sistema español es realmente, sino otra cosa (lo que, con
intenciones diversas, se desea que sea), debería ser pacífica si estamos de
acuerdo con lo anterior: si se hubiese querido crear un sistema federal, las
reglas del sistema habrían sido bien diferentes; y, del mismo modo, si ese
sistema no federal inicialmente hubiese evolucionado en una línea federal
también se sabría, pues alguna reforma constitucional, de la que no ha habido
noticia, habríamos visto pasar. Pero no es el carácter ideológico de la tesis
lo que me interesa ahora, sino tratar de entender por qué los estudiosos la
adoptan. Y es que no por ideológica la mentada tesis carece de interés. Por el
impacto que tiene tanto en nuestra comprensión contemporánea del federalismo
como –necesariamente relacionado con ello– en la capacidad del sistema para
evolucionar hacia una forma federal en respuesta eficaz a algunos de sus
problemas más serios, entender cómo funciona dicha tesis es fundamental.
La tesis que describe el Estado de las Autonomías como un Estado federal en
la práctica, si bien no en el nombre, engloba dos tipos de estrategias
reconocibles diferentes. La primera, que no me interesará aquí, es la de los
aquellos académicos (e intelectuales y políticos que hacen servir sus
argumentos y conclusiones) que entienden que al ser el español un sistema
federal, no tiene mucho sentido entrar en un debate sobre una cuestión tan
sensible como la de la reforma constitucional si lo que se persigue es que el
sistema sea aquello que ya es. Esta primera estrategia es, en el fondo, muy
conservadora y radicalmente hostil al federalismo. La segunda, que es la que me
interesará aquí, es la de aquellos académicos (e intelectuales y políticos que
hacen servir sus argumentos y conclusiones) que entienden que el sistema
español ya es federal pero, en esa línea, mejorable. Son ellos quienes, en
buena lógica, han podido advertir de la utilidad o necesidad de una reforma
constitucional capaz de corregir los déficits federales que reconocen existen hoy
en el sistema español. Esta es la que se presenta en España como la tesis
auténticamente federalista.
Esta tesis, en sí, no es incoherente, en la medida en que reconoce que el
sistema español ya es federal aunque mejorable. Lo que me pregunto al respecto tiene
que ver con la razón de ser y el sentido de una definición (que se presenta
como científica) del sistema español como federal antes de alegar la utilidad o
necesidad política de la reforma federal. Y es que bien puede alegarse en
segunda instancia la utilidad política de la reforma federal sin necesidad de
abrazar, en primera instancia, una tesis que deforma de manera muy notable la
realidad. Como estudioso de la cuestión, esto es para mí de sumo interés: ¿por
qué razón defienden los estudiosos una tesis (España ya es federal) tan frágil
desde el punto de vista científico?
Veo principalmente dos razones. Y las dos son políticas, no científicas.
La primera de ellas, en la que ya he insistido en otras ocasiones y en la
que no me detendré ahora, tiene que ver con la concepción nacional(ista) del
federalismo mayoritaria en España. Si el federalismo es un sistema pensado para
articular jurídica y territorialmente el poder de una nación (la española),
entonces la reforma federal propuesta podría limitarse a aspectos funcionales
sin necesidad de corregir sustancialmente la estructura y funcionamiento del
sistema. Coherente con esto sería buscar un reparto más funcional de las
competencias y un Senado con representación igual de las CCAA (un número igual
de senadores por CA), pero sin modificar necesariamente su papel como segunda
cámara, dejando como están muchas otras cuestiones que, en esa lógica de
federalismo nacional, no requerirían reforma, como el control político del
Estado sobre la reforma de los EEAA, o el procedimiento de reforma
constitucional, por solo dar algunos ejemplos. Como la reforma no sería muy
ambiciosa, puede ser útil y ciertamente inteligente (políticamente hablando)
situar el sistema por reformar cerca del punto de llegada de la reforma. Y aquí
es donde, entiendo, entra en juego la segunda razón.
La segunda razón, que depende en gran parte de la primera, tiene que ver
más con una lógica política posibilista: afirmar que el sistema español es
federal tiene, en efecto, una ventaja frente a quienes afirmamos que no sólo
ese diagnóstico es erróneo sino que, además, para convertir el sistema español
en federal habría que llevar a cabo una reforma de gran amplitud. Quienes desde
la Academia defendemos que no es posible definir el sistema español como
federal y sí como descentralizado, nos encontramos, en el debate público o político,
con una dificultad mayor: independientemente de la mayor o menor capacidad de
una reforma federal de gran amplitud para resolver algunos o muchos de los
problemas de que adolece el sistema español, no hay apenas público interesado
en una reforma de ese tipo. Si además de estudiosos del federalismo fuésemos militantes
federalistas, las conclusiones de nuestro trabajo nos sumirían en la peor de
las depresiones. Y es que dichas conclusiones, ante un público poco receptivo,
no hacen sino alejar la posibilidad de una reforma federal.
La tesis que hace del sistema español un sistema federal tiene en este
sentido una doble ventaja. Por una parte, es la que más y mejor se adapta a las
preferencias de la mayoría de políticos y ciudadanos, quienes entienden que
España es una nación y que no cabe introducir ni una sola reforma que pueda
fragilizarla más de lo que –se entiende mayoritariamente– ya lo está. Por otra
parte, dicha tesis se hace un hueco con mayor habilidad y facilidad en el
debate político, puesto que, si España ya es federal, no debiera suponer –tal
se explica con inteligencia– problema alguno hacer dos o tres pequeños cambios
que consoliden y a la vez mejoren la lógica federal del sistema. El esfuerzo
que se pide para dicha reforma es mínimo, tanto por ser el punto de inicio aceptable
(en términos federales) como el camino que recorrer tan corto. Y precisamente
por ello es quizás el único camino transitable hacia un federalismo que se
podría llamar entonces de mínimos[1].
Naturalmente, se habrá entendido que estamos hablando de una tesis de claro
corte político o ideológico. En un doble sentido. Y es que, si decía que la
tesis según la cual el sistema español es federal no resiste a la prueba del
algodón, que consiste básicamente en ver cómo se regulan los aspectos fundamentales
en los sistemas federales y comparar luego con el sistema español, tampoco está
nada claro que de la estrategia “somos federales, solo nos queda un pasito”, en
caso de tener éxito y de llevarse a cabo una reforma federal, puedan salir
soluciones efectivas para los problemas reales del sistema español. Si esto que
digo es así, la tesis de aquellos académicos que defienden que España ya es
federal no solo sería fallida como descripción y análisis objetivo de la
realidad que nos rodea sino que lo
sería también en su función teórico-práctica de proposición de soluciones
adecuadas a los problemas existentes o futuros. Con una reforma mínima del
Senado, por ejemplo, se daría una inequívoca semblanza federal al sistema pero ¿se
resolverían sus problemas más graves? La respuesta es no.
[1] Si una reforma federal de este tipo parece factible, no habría que olvidar
que la tesis conservadora rival (España ya es federal, ¿para qué una reforma
federal?), con la que los federalistas comparten la premisa (España ya
es federal), representa indudablemente un obstáculo muy serio en el camino de
una reforma federal, con una capacidad (histórica) de bloqueo muy notable.
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