El federalismo y los expertos: ¿todo vale?

La impresión que se tiene al leer las respuestas a las preguntas hechas por el Diari ARA a un reducido grupo de expertos del federalismo es que todo vale: “Hi ha tants models de federalisme com estats federals”.  

Imagine que va usted a ver a un médico experto (o a cualquier profesional experto en lo suyo) y le dice lo siguiente: “Bueno, esto que usted tiene no sé muy bien qué es porque depende de muchos factores, y se presenta de manera diferente en cada paciente, etc.”. Vamos, que se vuelve usted  a casa sin saber lo que tiene y sin tratamiento, o con tratamiento para algo que  no tiene... Pero no se vaya a pensar que tiene usted una enfermedad rara, y que por eso el médico experto no supo reconocerla y proponerle un tratamiento, o proponerle uno que no cura lo que usted tiene. No, usted fue con gripe al médico y se volvió a casa sin respuesta y solución clara para lo que tenía. Esto es lo que pasa con las respuestas de los expertos al cuestionario del Diari ARA, que se queda uno sin saber lo que tiene, aquí sin saber lo que es o para qué sirve el federalismo. 

De las cuatro preguntas hechas por dicho periódico (1. Quin model federal seria òptim? 2. Cal ser estat abans? 3. Es viable a Espanya? 4. Per què no ha reeixit?) sólo me interesa centrarme en las dos primeras, que son las que tienen una respuesta más técnica y clara (de experto) y mejor permiten también definir lo qué es el federalismo, sus formas y su utilidad. Comentaré primero brevemente por separado cada respuesta, antes de hacer un comentario general de las respuestas, también breve, y proponer respuestas mínimamente claras a las dos preguntas consideradas.  

1. ¿Qué modelo federal sería óptimo? 

La pregunta, si la entiendo bien, se refiere al modelo federal óptimo para el caso español. Las respuestas de los expertos son de lo más vagas y evasivas:  

Respuesta experto 1: “No hay modelos de federalismo tipo prêt-à-porter. Cada federalismo, de los que existen y conocemos hoy en el mundo es el resultado de acuerdos políticos específicos y tradiciones históricas propias. Y estos modelos se va readaptando según lo piden las condiciones sociales de cada momento”. Mi comentario: no se contesta a la pregunta, ni se da explicación alguna de lo que puede ser el federalismo. 

Respuesta experto 2: “Pienso en un modelo de articulación federal cooperativo y asimétrico en función de las aspiraciones de cada territorio. Debe responder a un diseño institucional horizontal y transversal”. Mi comentario: ¿qué se entiende por cooperativo, asimétrico, horizontal y transversal? Se contesta a la pregunta con vaguedades. 

Respuesta experto 4:  “Habría de ser del estilo del canadiense, que reconoce la plurinacionalidad de manera explícita, y el derecho de secesión, que en Canadá se reconoce de manera implícita con la sentencia del Tribunal Supremo sobre Quebec”. Mi comentario: Es la única respuesta algo precisa, aunque sin duda sobrevalora el carácter plurinacional de la federación canadiense, más realidad cultural que jurídico-política, pues de otro modo, es decir, si hubiera una igualdad jurídica entre las diferentes naciones que forman la federación canadiense, no habría sido posible imponerle a la provincia de Quebec, entre otras cosas, la repatriación de la Constitución en 1982. 

Respuesta experto 4: “Modelos de federalismo hay tantos como países federales. En el caso español probablemente convendría un modelo de federalismo que, además de garantizar los derechos y deberes de todos los ciudadanos, también reconozca las asimetrías y diferencias de una España plurinacional. Es decir, que reconozca las singularidades territoriales. No se trata tanto de un problema de bilateralidad, de dar un trato diferente a Cataluña, sino de una cuestión de asimetría”. Mi comentario: no se define mínimamente el federalismo (todo vale), ni se explica cómo llegar a ese modelo de “asimetrías” y “pluralismo nacional”, ya existentes de hecho, ambas cosas (asimetría y pluralismo nacional), en el modelo español actual.  

Respuesta experto 5: “Cada modelo federal es diferente. En el caso que nos ocupa, lo tendríamos que inventar, como de hecho hemos inventado el Estado de las Autonomías, que ya es en cierto modo federal. Hay que retocar el modelo autonómico para convertirlo en un modelo federal con asimetría fiscal”. Mi comentario: todo vale de nuevo. Venga, un empujoncito más y lo que ya tenemos -que ya es federal, dice el experto- lo será ¿más? ¿mejor?...  

Comentario general: De las respuestas de los expertos se entiende (1) que hay tantos federalismos como sistemas federales y (2) que para definirlo hay que recurrir a vaguedades y términos oscuros, que no se definen tampoco, como “asimetría”, “cooperación”, “horizontalidad” o “plurinacionalidad”. El problema es que de este modo da la impresión de que todo vale, y de que para definir el objeto federal (el federalismo) vale lo mismo o tan importante es fijarse en Rusia, España o Argentina, que fijarse en los EEUU o en Suiza. Como por lo demás, esos términos técnicos “expertos” que los expertos utilizan tampoco se definen mínimamente, nos quedamos en el estado de ignorancia o confusión en el que estábamos antes de hacerse la pregunta.  

¿Cómo contestar de manera clara y precisa a la pregunta 1? Bien, en los estudios federales se viene distinguiendo entre contextos políticos en los existe un conflicto entre diferentes nacionalismos, y contextos políticos en los que dicho conflicto no existe. Un ejemplo de lo último sería Alemania o los EEUU. Un ejemplo de lo primero sería Canadá o Bélgica. El federalismo en uno y otro caso adopta, o puede adoptar, formas diferentes en la medida en que exista o no el problema mencionado, y en la medida en que se desee solucionar dicho problema recurriendo a instrumentos o técnicas federales o no. En el primero de los casos, el federalismo se entiende como la especial forma de organización jurídico-territorial del poder de un pueblo o nación que se considera uno. En el segundo de los casos, si se opta por el federalismo como solución al problema de la plurinacionalidad conflictiva, se entiende éste como el especial modo de organizar jurídica y territorialmente el poder político de varios pueblos o naciones que acuerdan unirse libremente. En la medida en que en España hay un conflicto entre diferentes nacionalismos (español, vasco, catalán, principalmente), recurrir al instrumento federal sólo sería inteligente y útil si se tuviese la voluntad de unir por voluntad propia y en igualdad de condiciones y derechos los pueblos o naciones que tengan que formar una futura federación española. Eso, naturalmente, si se quiere resolver el problema de la plurinacionalidad conflictiva, lo que quiere decir que el modelo óptimo sería un modelo pactista plurinacional, es decir, un modelo que piense la federación como producto de un pacto constituyente libre entre diferentes pueblos o naciones libres. 

2. ¿Hay que ser Estado antes?

Las respuestas de los expertos a esta pregunta son terriblemente parciales e ignorantes, muchas de ellas con un claro sesgo nacionalista de Estado (nacionalismo español aquí), otras vagas o de un simplismo desolador. Triste, pero cierto. Nuevamente la única que se salva en cierto modo es la del experto 3. 

Respuesta experto 1: “Casi nunca ha sido así. De hecho, sólo hay que observar que las  federaciones que hoy están más consolidadas no se van a constituir entre diferentes Estados soberanos a priori, sino entre territorios excoloniales –como es el caso, por ejemplo, de los EEUU, Australia o Canadá–, o fueron el resultado de reorganizaciones internas de un Estado ya preexistente. En este lugar tenemos casos como Alemania, Austria y Bélgica”. Mi comentario: es falso que casi nunca haya sido así. Muchas veces ha sido así, como de hecho se ve con algunos de los ejemplos que da el experto 1, EEUU o Alemania, cuya creación fue el producto de cuerpos políticos soberanos, que en algunos casos ya tenían forma de Estado, como lo muestra el ejemplo de los “States” norteamericanos. El hecho de que fueran antiguas colonias nada importa de hecho aquí, pues a efectos prácticos, en derecho público y en derecho internacional público, no importa que un cuerpo político sea ya Estado o no. Importa, sí, que se comporte como tal y se le reconozca como tal. Por otro lado, si se sigue el argumento del experto 1: ¿cómo demonios explicar la creación de los EEUU si se niega la soberanía a las 13 colonias fundadoras? Sorprendente… 

Respuesta experto 2: “No. No hay que confundir federaciones con confederaciones. En el caso de las confederaciones sí que es necesario ser Estado antes, pero ese no es el caso de las federaciones”. Mi comentario: el experto 2 se agarra a la tesis de la doctrina dominante que separa de manera rígida experiencias federales de derecho público o constitucional y experiencias federales de derecho internacional público. El problema es que se trata de una tesis de claro sesgo nacionalista-estatalista, es decir, que se trata de una tesis ideológica, no científica, cuyo objetivo es resolver de una vez por todas los conflictos de soberanía que puedan surgir –y de hecho surgen, como sabemos- en el orden jurídico estatal (en derecho constitucional), reenviándolos al derecho internacional. El experto 2 haría bien en leer algunos de los clásicos del federalismo (Kelsen, Schmitt, etc.) y algunos de los trabajos científicos más recientes sobre el federalismo (Beaud, Gagnon, Parent, etc.). 

Respuesta experto 3: “Para hacer una federación plurinacional, primero habría que reconocer la existencia de diferentes sujetos nacionales. El TC ya ha negado con el Estatut y el Plan Ibarretxe la existencia de otro sujeto diferente del español, y eso lo hace imposible”. Mi comentario: estoy de acuerdo. Si el federalismo quiere resolver el problema que plantea el pluralismo nacional, parece obvio empezar identificando los sujetos nacionales de la federación plurinacional futura. Lo que diga, por otro lado, el TC es irrelevante si los diferentes nacionalismos se ponen de acuerdo en crear una federación plurinacional. 

Respuesta experto 4: “Decir que para federarse antes hay que tener un Estado es un planteamiento quimérico. España ya existe como Estado democrático que garantiza los derechos y deberes de sus ciudadanos. Lo encuentro un planteamiento inviable, extraño”. Mi comentario, muy corto: Rosa Díez, ¡sal de ese cuerpo! 

Respuesta experto 5: “No pienso que haya que plantearlo así. Sería absurdo separarse para luego federarse. Las federaciones como Alemania, los EEUU y Suiza se han hecho más para unirse que para alejarse”. Mi comentario: absurdo e ingenuo es pensar que es posible unir o mantener unidos por la fuerza a pueblos y naciones que se consideran diferentes, y que los pueblos y naciones a las que se les impone tal modelo van a aceptarlo tan felices y sin oponer resistencia. Absurdo es también pensar que las pautas seguidas en procesos federativos como los mencionados (todos del siglo XVIII y XIX, cuando la democracia era un ideal lejano) pueden servir en el siglo XXI, en democracias liberales consolidadas. 

Comentario general: 4 de los 5 expertos responden a la pregunta con argumentos falsos y parciales, claramente ideológicos, orientados a proteger las tesis fuertes del sistema actual español. Todo un ejemplo de lo que la ciencia no debe ser.  

¿Cómo contestar a la pregunta 2 con un mínimo de claridad? Bien, en realidad no es necesario que un cuerpo político, como Cataluña, tenga ya un Estado antes de crear una federación. Basta con que dicho cuerpo político se comporte como tal, y los restantes cuerpos políticos en el orden estatal e internacional le reconozcan tal condición. En el caso de que España llegare a plantearse crear una federación plurinacional, no sería necesario proceder primero a una declaración de independencia de Cataluña, País Vasco, Andalucía, etc., sino que bastaría con utilizar una ficción jurídica, y ponerse de acuerdo todos para decir: “vamos a considerar que a efectos de crear la federación plurinacional española, Cataluña, País Vasco, Andalucía, etc., son ya soberanas, son ya un Estado, aunque sepamos que aún no lo son”. Como toda ficción jurídica, se cree en la existencia de algo, y de unos derechos que le asisten, aunque se sepa que lo que se dice que existe no existe en realidad. Por ejemplo: el hijo concebido pero no nacido (nasciturus), no existe realmente hasta que nace, pero el derecho hace como si existiera ya con el objetivo de protegerlo. La nación es otra ficción jurídica: no existe realmente, pero hacemos como si existiera. Hay incluso quien acaba creyendo que realmente existe… Pues bien, en nuestro caso tendríamos lo mismo: a efectos de crear la federación plurinacional española, si eso es lo que se quiere, se podría hacer como si los entes federados fuesen ya Estados soberanos. Diría incluso más: si se quiere la federación plurinacional, y si se entiende que ésta es una unión libre de cuerpos políticos diferentes, entonces dicha ficción jurídica es necesaria cuando, como en el caso español, se va de la unidad a la federación. 

Conclusión

Las respuestas de los expertos muestran que nuestro conocimiento del federalismo es vulgar, está lleno de lugares comunes, vaguedades y fórmulas que imponen mucho (por su opacidad) cuando en realidad están huecas. Urge llamar la atención de los científicos y expertos para que reflexionen sobre lo que la ciencia es e implica. Reproducir a troche y moche banalidades y lugares comunes como los que encontramos en las respuestas de los expertos no es lo que exige precisamente de científicos expertos una sociedad democrática responsable. Se les exige –se nos exige- mantener una distancia crítica, necesaria, respecto de nuestro objeto de estudio, someter una y mil veces a juicio crítico y reactualizar lo que sabemos y conocemos, o creemos saber y conocer. Dudar y reflexionar, tal es el trabajo del científico. Sobre el federalismo ni se duda ni se reflexiona lo suficiente. Todo vale. Por fortuna tenemos mejores expertos en medicina o mecánica que en federalismo. 

 

Jorge Cagiao y Conde