La teoría blanda del federalismo: ¿una teoría científica?

A medida que va pasando el tiempo y se observan las actitudes de los políticos y, sobre todo, de los estudiosos del federalismo, parece cada vez más importante retomar la discusión conceptual a la que, segura de las “certezas” y “verdades” alcanzadas, parece haber renunciado la teoría blanda del federalismo. Es importante desde la perspectiva científica, esto es desde una perspectiva preocupada por describir las experiencias y prácticas federativas pasadas y contemporáneas, y también lo es desde una perspectiva teórico-práctica, es decir desde una perspectiva preocupada por pensar, crear y proponer soluciones federales a los problemas que realmente encontramos en nuestras sociedades. Y es importante en ambos sentidos porque políticos y estudiosos (adeptos de la teoría blanda) siguen actuando en su campo respectivo de competencia como si los conceptos forjados en los dos últimos siglos fuesen todavía hoy -y mañana- capaces de resolver los problemas existentes, y de otra forma a como entonces lo hicieron. Esto es absurdo si pensamos ya solo en lo siguiente: los conceptos dominantes en nuestro tema (federación, confederación, soberanía, etc.) son conceptos creados en un tiempo histórico (finales del siglo XIX, algunos antes) en el que la democracia, el Estado de derecho, el constitucionalismo, etc. estaban todavía en pañales, quedando por delante un siglo entero (el XX) en el que realmente estaba todo por hacer.  

Esta manera que tiene la teoría blanda de entender los conceptos políticos y jurídicos como algo ya dado de una vez para siempre, conceptos a los que se les podría también prestar la misma “claridad feliz” que R. Barthes encontraba en los mitos, evacuando de este modo todo tipo de reflexión crítica sobre su significado, utilidad, conveniencia, etc., es obviamente una manera muy ingenua (por parte de los estudiosos) y muy maliciosa (por parte de los actores políticos) de acercarse a cualquier tema, y no solo porque se tiende a eludir el debate y la discusión necesaria tanto en el ámbito académico como en el político, sino quizás más porque, bloqueando el debate (que se entiende tan claro como el mito), se imposibilita la renovación y depuración de los términos del mismo, el progreso y avance de opciones políticas alternativas rivales, el buen entendimiento de ideas o proyectos nuevos o innovadores que no obedezcan a la lógica estrecha dominante –y autoritaria- en nuestros sistemas. En la medida en que la teoría blanda del federalismo es responsable en buena parte de los impasses en los que se encuentra el federalismo en no pocos contextos políticos, importa levantar el velo de rigidez y dureza que ella misma se atribuye para entender mejor su injustificable permisividad y blandura a la hora de definir el federalismo y clasificar rígidamente las formas federativas. El lector dirá si dicha teoría merece aún algún crédito.

La teoría blanda

La teoría blanda del federalismo parte de la premisa metodológica positivista según la cual solo se puede conocer lo que realmente existe, razón por la que la atención del estudioso debe centrarse en el federalismo real, y desatender cuestiones de orden más metafísico como sería la cuestión del deber ser del federalismo (¿cómo debe ser el federalismo?). A esta pregunta de tipo normativo, la teoría blanda responde que el federalismo debe ser como es. Punto y aparte. Naturalmente, a poco que se reflexione un poco, esto no implica un posicionamiento neutro de la teoría blanda del federalismo respecto de su deber ser (del estilo: como no se sabe cómo debe ser el federalismo, concluimos que se trata de una cuestión sin respuesta cierta). No, significa darle una respuesta normativa falaz[1]: el federalismo debe ser como es ya, no de otra forma.

El federalismo debe pues conocerse a partir de sus experiencias y prácticas reales, históricas y contemporáneas. Es así como, analizando cada uno de los sistemas federativos existentes, comparándolos entre ellos (el comparatismo –acrítico- es otra de las notas características de la teoría blanda, nota de la que nos ocuparemos otro día), se puede apreciar 1°) las diferencias notables existentes entre ellos, lo que imposibilita una definición válida para todos, y 2°) las semejanzas entre ellos, lo que permitirá establecer aquellos criterios considerados claves en una buena definición del federalismo, por ejemplo: un doble nivel de gobierno, una segunda cámara legislativa de representación territorial, una constitución rígida que garantice la autonomía de las partes federadas, y un tribunal supremo o constitucional que resuelva los conflictos entre las partes federadas o entre las partes federadas y la federación.

El análisis de las reglas y prácticas federativas en los sistemas federativos existentes, o asimilables a ellos, llevaría también, a la luz de los criterios precitados, a distinguir dos formas federativas básicas: una forma federativa de derecho internacional (la confederación) y una forma federativa de derecho constitucional (la federación o Estado federal). El estudio de ambas formas federativas (de las realmente existentes) llevaría a establecer también criterios de distinción, entre ellos los siguientes:

  

Derecho constitucional	Derecho internacional
Estado federal/federación	Confederación
Constitución (ley)	Tratado (pacto)
Soberanía del Estado/unidades constituyentes no soberanas	Soberanía de las unidades constituyentes/Confederación no soberana
Relaciones verticales o de subordinación entre Estado federal y partes federadas	Relaciones horizontales o de coordinación
Monismo nacional	Pluralismo nacional
Indivisibilidad del Estado federal/federación	Secesión posible
Derecho del orden jurídico superior se aplica directamente a los ciudadanos de los órdenes jurídicos federados	Derecho del orden jurídico superior solo se aplica los ciudadanos de los órdenes jurídicos confederados tras mediación de los Estados
Regla de mayoría	Regla de la unanimidad

Con todos estos criterios en su caja de herramientas, el estudioso en temas federales sería ya capaz de clasificar y describir cada una de las formas federativas con un grado de cientificidad y certeza indiscutibles (tal es lo que pretende la teoría, esto es, que lo que dice corresponde a la verdad). El problema es que a poco que se profundice en el estudio del federalismo, el estudioso se da cuenta (se debería dar cuenta) de que los criterios precitados no tienen el grado de regularidad que requeriría un teoría analítica o científica del federalismo. Me explico: dichos criterios deberían poder encontrarse o ser verificables en todos aquellos modelos federativos sobre los que existe un consenso fuerte en torno su carácter federal (los EEUU, Suiza, Alemania, Canadá, por ejemplo) o confederal (los EEUU antes de su constitución de 1787, o la UE hoy). ¿Qué ocurre en realidad? Ocurre que dichos criterios fallan más que una escopeta de feria. ¿Algunos ejemplos? La Constitución de los EEUU de 1787, que crea un sistema federal (no confederal) no se entiende desde el principio como una ley (suprema y en el sentido en que el acto jurídico supremo del que se dota un pueblo), sino como un pacto (compact) entre los 13 Estados (States) fundadores, es decir más como un Tratado que como una Constitución. Como tampoco se considera que hay un único pueblo, como generalmente se entiende el famoso We the People, sino que hay, como el procedimiento de ratificación de la Constitución lo muestra (debía ser ratificada al menos por 9 Estados), diferentes pueblos (o naciones si se quiere) en ese proceso federativo. El caso del Canadá actual, al que probablemente muchos le reconocerán un carácter plurinacional, muestra también que la regla del monismo nacional dista de tener la pertinencia necesaria a efectos de distinguir federalismo de derecho internacional y federalismo de derecho constitucional. ¿Algún otro ejemplo? Dos más para no aburrir al lector. El caso de la inmunidad de jurisdicción de la que gozan los States en los EEUU muestra a las claras la existencia de mecanismos de regulación de las relaciones interfederales que internacionalizan dichas relaciones, es decir, dando la misma respuesta jurídico-política que la que encontraríamos en derecho internacional en las relaciones entre dos o más Estados soberanos. En efecto, la inmunidad de jurisdicción protege a los States de un juicio iniciado por un ciudadano contra ellos, ya sea ante los tribunales de otro State ya sea ante los tribunales federales, exactamente del mismo modo que está protegido el Estado español frente a los procedimientos en su contra iniciados por cualquier persona ante los tribunal de cualquier otro Estado.

El último ejemplo, sobre la forma confederal. Es regla inalterable, según la teoría blanda, que en una confederación las normas confederales no se aplican directamente a los ciudadanos de los Estados confederados. Pues bien, dejando de lado casos antiguos, de los que se ocupa perfectamente el libro de Olivier Beaud (Teoría de la Federación), y centrándonos en un caso que hoy la teoría blanda sitúa en el ámbito internacional, es decir confederal –hablo de la UE-, se puede apreciar sin ningún tipo de dificultad que ciertas normas jurídicas “confederales” (los Reglamentos) se aplican directamente y obligan a los ciudadanos de los Estados miembros, sin necesidad pues –como ocurre con las Directivas- de que los Estados transpongan dichas normas en derecho interno. Si seguimos los criterios de la teoría blanda, la UE sería una confederación (norma suprema es un Tratado, es posible la secesión, etc.) pero no sería una confederación (reglamentos se aplican directamente a los ciudadanos de los Estados miembros). Y por la misma razón, la UE sería un Estado federal, pero no sería un Estado federal.

Resumiendo, los criterios que sirven, según la teoría blanda, para definir, explicar y describir los fenómenos federativos no nos permiten describir con la debida precisión y objetividad lo que en ellos encontramos. Son criterios orientados ideológicamente para hacer que el federalismo entre por la fuerza en el molde de la Teoría del Estado (unitario), de la Nación (monista), y del Derecho público (dualismo derecho internacional/derecho público interno), que es el molde impuesto a nuestras sociedades en estos dos últimos siglos. Al orientar tan descaradamente el criterio de los estudiosos hacia todo aquello que en el federalismo tienda a la unidad, ocurre que se llega incluso a dejar de ver aspectos, prácticas, reglas, interpretaciones federativas de claro corte internacionalista (en el sentido indicado por Kelsen, C. Schmitt, G. Scelle y otros) realmente existentes en sistemas federales de derecho constitucional o público interno. Es por ello que en los últimos años estudiosos algo más preocupados por la cientificidad de sus conclusiones han explicado el federalismo con un proceso jurídico-político a caballo (y necesariamente a caballo) entre el derecho constitucional y el derecho internacional (O. Beaud, E. Zoller, Ch. Parent). O dicho de otro modo, en el federalismo encontraríamos muchas veces reglas, mecanismos y procedimientos que responden a una doble lógica: nacional e internacional. Y el hecho de que el federalismo histórico real haya evolucionado en un sentido claramente de adaptación a las formas y lógica del Estado-nación unitario (homogeneización, centralización, erosión del pluralismo y diversidad internas), ni ha conllevado la desaparición total de esa lógica internacional en los sistemas federativos, ni mucho menos puede pensarse que ahora, ya en el siglo XXI, en un momento de consolidación de los valores y principios de la democracia liberal (lo que no se daba en los siglos XIX y XX), el federalismo actual y futuro deba seguir pensándose como idea sometida a conceptos de escasa lógica democrática y funcionalidad práctica.

En resumen, los instrumentos y criterios de la teoría blanda no permiten describir y entender más que la representación desfigurada e ideológica (mítica) en la que ha decidido creer. Mas en ese aspecto se comporta más como creencia (y sus adeptos creyentes) que como ciencia (y sus adeptos científicos). Y es por eso que la teoría blanda puede ser considerada como una teoría política del federalismo, es decir, como una manera de entender y hacer que la gente entienda el federalismo en el sentido preferido por la teoría blanda, que curiosamente corresponde también a la preferencia de aquellos que nos gobiernan. Ahora bien, la pregunta, inevitable, que hay que hacer una vez dicho esto es si realmente podemos seguir haciendo todos –ciudadanos, políticos, estudiosos, etc.- como si lo que la teoría blanda dice fuera cierto, en el sentido de pensar que nos da instrumentos absolutamente claros y válidos para entender, describir y pensar de manera útil y práctica el federalismo en nuestras sociedades. Es una opción como otra, pero en dicho caso, y por más que pueda resultar desagradable (a mí me lo parece), estaremos cual miembros de una secta viviendo como creyentes, no como ciudadanos libres y responsables. Y la otra pregunta, también inevitable, es saber cómo entender y encauzar debidamente hoy procesos federativos o conflictos (a los que se les podría dar respuesta federativa) como los que encontramos hoy en la UE, Bélgica, España, etc., sin los conceptos e instrumentos necesarios que nos permitan entender, apreciar y hacer/promover una forma de federalismo que es vista por la teoría blanda –desprovista de respuestas como hemos visto- como un objeto político-jurídico no identificado, como si fueran aberraciones propias de otro planeta o de alguna mente enferma.

Jorge Cagiao y Conde

---

[1] Es falaz porque no se puede deducir ninguna normatividad de un hecho. En claro: no porque algo sea o exista tiene que ser (o debe ser), o tiene que ser como es.