Se ha escrito tanto sobre el federalismo y es tan poco lo
que sabemos de él, y además sabemos tan mal lo poco que sabemos, que no puedo
pretender explicar en un texto de tan reducidas dimensiones como éste lo que es
el federalismo. Sí es posible en cambio explicar con relativa claridad quiénes
son los actores o creadores del llamado “pacto federal” que plasma e
institucionaliza el federalismo, cuál es la razón por la que surge esta
compleja idea en determinados contextos y momentos. Esto no nos dirá aún con la
debida precisión qué es o cómo puede ser el federalismo, pero sí puede quizás aportar
elementos suficientes para que entendamos al menos qué no es. Teniendo en
cuenta la confusión reinante, puede considerarse ya un honorable comienzo.
Antes de desarrollar y explicar algunas de las razones o
argumentos que pueden hacer que en un determinado momento histórico se recurra
al federalismo, cuestión que trataré otro día, es necesario mostrar algunos de
los errores más recurrentes en nuestro tema. Dar unos cuantos machetazos en la
maleza siempre es bueno cuando uno quiere adentrarse en una selva espesa,
aunque sólo sea para ver donde pone uno el pie.
Hay que decir que estas últimas semanas los errores y
clichés sobre el federalismo se han multiplicado en la prensa. Me limitaré a comentar
dos de ellos, quizás los más importantes y graves: 1) el uso de las categorías
“Estado federal” y “Confederación” para explicar lo que es un buen federalismo;
y 2) la base teórica individualista del federalismo.
1)
Usos y abusos de las categorías “Estado federal” y “Confederación”
Algunos de los comentaristas que han escrito en la prensa
española sobre el tema estos días parecen haberse quedado atrapados en el siglo
XX, pues se empeñan en seguir analizando el federalismo poniéndolo en las
famosas casillas “Estado federal” y “Confederación”, como se haría con los
colores blanco y negro, sin percatarse -o sin querer percatarse- de que la
realidad federativa, el derecho federal positivo[i],
en permanente evolución y adaptación a una realidad siempre compleja y
cambiante, no es tan sencilla como para aceptar clasificaciones tan rígidas y
simples del tipo “blanco” (Estado federal) y “negro” (Confederación).
De ello se han dado cuenta desde hace ya algunos años los
estudiosos[ii],
abandonando dichas categorías al considerarlas como productos ideológicos (y no
un instrumento analítico adecuado, ni mucho menos neutro) creados por la doctrina
iuspublicista[iii] desde
finales del siglo XIX para asegurar la perfecta coherencia de la teoría del
Estado (soberanía una e indivisible) y de la teoría de la nación (un Estado,
una nación) dominantes. Ya lo decía Georges Scelle, en su excelente Précis de droit des gens (1932), en el
que afirmaba que “es imposible aceptar tal cual esas clasificaciones
descriptivas de los diversos fenómenos federativos. Dichas categorías –prosigue
Scelle- no se diferencian tan claramente, o no se aplican más que a tipos
ideológicos”[iv].
En otras palabras –y es una advertencia para el lector-,
todo aquel que siga utilizando dichas categorías con la pretensión de querer
explicar qué es y qué no es el federalismo, si fulano o mengano es o fue auténticamente
federalista, si lo es tal o cual proyecto, o bien se ha perdido algunos
capítulos del incesante avance de la ciencia jurídica y política en nuestro
tema, unos 15 o 20 años para ser preciso (si tal es el caso, estaremos de
acuerdo en que entonces lo más prudente y honesto sería en su caso guardar
silencio), o bien sigue haciendo propaganda del Estado uno, de la soberanía una
y de la nación una, abusando de la confianza de sus lectores, quienes
seguramente no se darán cuenta de que el Catedrático de Ciencias Políticas, de
Derecho Constitucional, o el periodista o columnista de turno no se saben bien
el tema o les quieren contar una película de vaqueros, a veces, en honor a la
verdad, las dos cosas al mismo tiempo. Si el lector ve que la película va de
“Estado federal” y “Confederación”, y si con tales categorías se pretender
decir que “esto es federal” y “esto otro no”, haría bien en dejar de leer, pues
nada sacará de dicha lectura que le permita entender lo qué es, o lo que no es,
el federalismo. Como lo explica Hans Kelsen, para muchos el más grande teórico del
derecho del siglo pasado, lo que caracteriza el discurso ideológico (a
diferencia del científico), es la intención deliberada de engañar.
Las
categorías “Estado federal” y “Confederación” pueden llegar a ser útiles en
ciertos casos, posiblemente pocos, pero lo que desde luego no permiten hacer,
científicamente, es decir que esto es federalismo y esto otro no.
2)
El individuo soberano, los derechos y el federalismo
Otro de los errores recurrentes en la prensa estos días consiste
en presentar el federalismo como una teoría política que tiene su fundamento en
los derechos y libertades de los individuos. El federalismo sería así una
suerte de “contrato social”, tipo Rousseau, entre individuos soberanos,
contrato que sería la base legítima del poder estatal (la violencia legítima),
de la representación política, de los derechos y libertades, etc. El argumento
es políticamente muy eficaz cuando se presenta para rechazar reivindicaciones
de tipo colectivo, como pasa hoy en Cataluña con el derecho a decidir del
pueblo catalán. Estas reivindicaciones se consideran contrarias al verdadero
sentido de la democracia y del federalismo, pues ni la primera ni el segundo
–se explica- entienden de derechos colectivos, sino sólo de derechos
individuales: ¿Cómo que los catalanes quieren decidir si tener o no un Estado
propio? –se podrá decir-. Eso no se puede porque no es democrático ni federal,
pues para que lo fuese tendría que quererlo no una mayoría de catalanes, sino
una mayoría de españoles. Sólo sería posible así una federación si la mayoría
de los ciudadanos españoles lo quisiera. El argumento se declina más o menos
así.
Nótese que quien así argumente lo está haciendo en falso,
omitiendo elementos fundamentales en un debate con éste. Por ejemplo, se omite
decir que, históricamente, el federalismo clásico (norteamericano, suizo,
alemán, canadiense, etc.) no es un asunto de individuos, una reunión de
ciudadanos en una federación, sino la reunión de diferentes Estados o cuerpos
políticos soberanos. Las 13 colonias que fundan los EEUU, unidas ya antes de la
Constitución de 1787 en lo que denominaban una “Confederación” eran Estados
soberanos en el momento de ratificar dicha Constitución, y se siguen
comportando de hecho como auténticos Estados soberanos incluso después de
ratificada. Como algunos comentaristas lo han podido explicar[v],
no hay en el momento de ratificar la Constitución un Pueblo norteamericano uno,
sujeto de la soberanía, que decide por mayoría –así se expresa una pueblo en
democracia- organizarse federalmente y dotarse de un instrumento constitucional
en 1787.
El famoso We the
People of the United States es de hecho muy engañoso. Puede incluso dar a
entender que ya hay en 1787 un Pueblo uno que habla y se expresa como tal.
Ahora bien, la imagen de un Pueblo soberano uno como autor de la Constitución
norteamericana se desmorona si se explica que la Constitución de 1787 tenía que
ser ratificada por 9 de 13 Estados para que entrara en vigor, y también que si
se optó por esa fórmula misteriosa (Nosotros –plural-, el Pueblo –singular-),
en vez de la inicialmente propuesta, en la que se citaban todos los Estados (Nosotros los Pueblos de los Estados de New
Hamsphire, de Massachusetts….), fue por razones prácticas, entre otras porque
no podían saber cuáles serían los Estados que ratificarían la Constitución, si
todos o sólo algunos. Era en cualquier caso imposible saber que los 13 Estados
acabarían ratificándola, y era perfectamente posible que algunos de los 13
Estados decidiera no formar parte de los EEUU.
El proceso constituyente norteamericano muestra de manera
bastante clara que no había un pueblo soberano (o unos individuos o ciudadanos
soberanos) del que emanaba esa nueva forma federal, que para los Estados seguía
teniendo el carácter de un contrato o pacto político (compact) entre soberanos. El sistema federal norteamericano surge
del acuerdo o pacto político entre los 13 Estados fundadores. Lo mismo ocurre
con la Confederación alemana y suiza, o con la canadiense. Y ocurre porque para
eso sirve el federalismo, o al menos así lo entienden entonces los políticos y
jurisconsultos: una federación es una reunión o unión de Estados soberanos en
un nuevo cuerpo político que toma el nombre a veces de “Estado compuesto”, otras
de “federación”, o “confederación”, el nombre es lo de menos. Lo que importa es
que ese nuevo cuerpo político, esa federación, no es, como sí ocurre con un
Estado unitario, el instrumento del que se dota un pueblo para organizarse y
gobernarse democráticamente, sino el instrumento del que se dotan diferentes
Pueblos o Estados, no para organizarse democráticamente, pues pueden ya estarlo,
y generalmente lo están, sino para perseguir otros fines, como pueden ser
principalmente la paz y prosperidad comunes de los pueblos federados. El
ejemplo de la Unión Europea muestra también con meridiana claridad cómo se crea
el federalismo europeo o comunitario a partir de un pacto entre Estados
soberanos, y cómo evoluciona luego buscando una mayor autonomía y autoridad del
nivel superior, en este caso el comunitario. Lo mismo ocurre en las
federaciones clásicas, que han evolucionado hacia sistemas más centralizados,
homogeneizando considerablemente su ordenamiento jurídico, su cultura, sus
creencias y valores compartidos, etc., hasta tal punto que hoy nadie se
atrevería a decir que no hay en los EEUU o en Alemania un Pueblo o una Nación una
e indivisible como la que más.
Mucho se podría decir aún al respecto, pero importa
subrayar que no porque la evolución de dichos sistemas haya sido ésta, puede
uno olvidar de dónde vienen y cómo surgen esos sistemas federales, sobre todo
en un momento como el presente, en el que, en España, se habla de, y algunos
proponen, abrir un proceso constituyente para crear una federación española. No
se habla de evolución del actual sistema, que parece ya haber tocado techo,
sino de crear uno nuevo.
Muy necio sería en cualquier caso el que pretendiera
fundar una federación española apelando a los derechos individuales de todos
los españoles o a la soberanía individual como base de dicha federación, y
diciendo seguir en ello los diferentes modelos clásicos, todos creados en
procesos constituyentes como producto de un pacto político entre Estados o
Pueblos que son, o se entienden y se consideran soberanos en el momento de
constituir una federación. Y es que el federalismo puede adoptar
características y formas muy diferentes, prever procedimientos e instrumentos
jurídicos diversos, evolucionar en un sentido o en otro, pero lo que no puede
nunca es renunciar a aquello que lo origina: la voluntad de los pueblos o
Estados diferentes de unirse, y no de cualquier manera. Si no se parte de esa
base elemental y sencilla, difícilmente podremos hacer o crear federalismo. Se
estará creando otra cosa, un Estado nación, un Pueblo uno e indisoluble, pero
no una sociedad de sociedades, o un Pueblo de Pueblos.
Jorge Cagiao y Conde
[ii] Ver, por ejemplo, Olivier Beaud, Théorie de la Fédération, Paris, PUF, 2007 (hay edición española: Teoría de la Federación, Madrid, Escolar
y Mayo, 2009).
[iii] Se habla de “doctrina” en derecho para referirse a los
comentarios y opiniones de los juristas o jurisconsultos especialistas en
alguna rama del derecho. El término “iuspublicista” remite al “derecho público”
(doctrina en derecho público), más concretamente, en nuestro caso, al derecho
constitucional o político.
[iv] Précis de droit des gens. Principes et
systématique, Paris, Dalloz, 2008, p. 192, la traducción en mía.
[v] Ver el
imprescindible estudio de Elisabeth Zoller: “Aspects internationaux du Droit
constitutionnel. Contribution à la théorie de la fédération d’Etats", Recueil des Cours de l’Académie de droit
international de La Haye, t. 294 (2002), pp. 41-166.
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