Un precedente federal para Cataluña

¿Cataluña nuevo Estado de la UE? Un precedente federal en Suiza

Las semanas que hemos vivido desde la multitudinaria manifestación del 11 de septiembre en Barcelona han sido particularmente intensas. No ha habido prácticamente un día sin que en los diferentes medios de comunicación se debata y se opine sobre el futuro de la relación entre Cataluña y el Estado español. Si se hace caso de las encuestas de opinión, la probable relección de Artur Mas en las próximas elecciones catalanas abrirá un proceso político lleno de incertidumbres. Una de las preguntas importantes en el contexto actual es la que promete Mas para el referéndum: ¿quiere que Cataluña se convierta en Estado miembro de la UE? ¿Qué pasaría en caso de que la respuesta fuera un sí? ¿Estaría Cataluña dentro o fuera de la UE? Desde Cataluña se afirma alto y claro la identidad y vocación europeas del pueblo catalán, transmitiendo así un mensaje a las instituciones europeas que parece también claro: Cataluña no quiere salir de la UE. Desde Madrid se explica en cambio que en el muy hipotético caso de que Cataluña lograse su independencia su lugar estaría fuera de la UE. Por su parte, la UE se ha limitado por el momento a dar largas, entendiendo que el caso no es por el momento más que una hipótesis. ¿Qué dicen al respecto las reglas comunitarias? Los tratados de la UE no prevén ninguna medida particular respecto de la escisión de una parte del territorio de un Estado miembro, condición de su posterior adhesión o rechazo, dejando en manos de los Estados soberanos las cuestiones relativas a su propia soberanía y límites territoriales, que es de lo que aquí se trata.

En casos como éste, de profundo desacuerdo entre las partes e incertidumbre sobre la solución o respuesta que se le pueda dar al mismo, es práctica habitual en derecho volver la vista atrás buscando casos similares que permitan orientar la reflexión y la decisión final. Puede por ello ser interesante recordar un precedente del derecho federal suizo, que contiene los elementos básicos del conflicto al que nos estamos refiriendo: dos partes enfrentadas (Cataluña y España), ambas de un mismo Estado miembro (federado) de la UE, y una tercera (UE) que, como estructura federativa, ordenamiento jurídico englobante de las partes en conflicto, será la que, llegado el momento, tendrá que decidir si Cataluña es parte o no de la UE.

El precedente en cuestión es la creación del vigesimotercer Cantón de Suiza, el Cantón del Jura, como escisión del Cantón de Berna. El conflicto se remonta al siglo XIX, cuando los territorios del Jura, mayoritariamente francófonos y católicos, fueron atribuidos por el Congreso de Viena, en 1815, al Cantón de Berna, germano parlante y de mayoría protestante. El movimiento independentista jurasiano se organiza después de la Segunda Guerra Mundial y lleva, en 1970, a una reforma de la Constitución del Cantón de Berna por la que se reconoce el derecho a la autodeterminación del pueblo jurasiano. El 23 de junio de 1974 se celebrará el referéndum sobre la creación del Cantón del Jura en los 7 distritos concernidos, con una muy estrecha victoria de los partidarios del sí (36.802 votos a favor y 34.057 en contra). A raíz de este primer referéndum, y tal como se había previsto en la reforma constitucional del Cantón de Berna, se celebrarían todavía otros dos referéndums, el primero para que en aquellos distritos en los que no había triunfado el sí (4 de 7) se pronunciara la población una segunda vez para saber si querían permanecer en el Cantón de Berna o formar parte el nuevo Cantón del Jura, el segundo para que se pronunciaran a favor de Berna o Jura los municipios limítrofes tras la modificación fronteriza cantonal. El resultado de este proceso consultativo “en cascada”, como se le llamará, conllevará la ruptura de la unidad histórica reclamada por el nacionalismo jurasiano: 82 municipios pasarán a formar parte del nuevo Cantón del Jura, y 62 se quedarán en el Cantón de Berna. ¿Cuál fue la reacción y la respuesta jurídica que le dio la Confederación suiza a este conflicto? Su respuesta consistió simplemente en poner el derecho federal de acuerdo con los hechos y el derecho cantonal. En septiembre de 1978, el pueblo suizo y todos los cantones de la Confederación aprobaban, por una amplia mayoría (82,3 %), la reforma de la Constitución (para la que la simple mayoría de los cantones bastaba), que convertiría constitucionalmente al Cantón del Jura en el vigesimotercer Cantón de la Confederación suiza, el 1 de enero de 1979.

¿Podría servir este precedente para el caso catalán? Como se ha dicho, los elementos del conflicto son, sino idénticos, sí muy parecidos: estructura federativa (UE), conflicto territorial en un Estado miembro (España) de la estructura federativa englobante, y eventual escisión de una zona territorial (Cataluña) del Estado miembro. No faltará desde luego quien diga, con razón, que la regla comunitaria para la adhesión de un nuevo Estado miembro (art. 49 TUE) es la de la unanimidad, y que bastaría por consiguiente un no del Estado español para que Cataluña se quedara fuera de la UE. No faltará tampoco quien recuerde que la actitud de la mayoría territorial amputada de parte de su territorio es muy distinta en uno y otro caso, pues el Cantón de Berna no adoptó la posición de rechazo tajante que mantiene hoy el Estado español. Importa aun así notar que ambas objeciones no son insalvables. La primera, como interpretación literal de la norma comunitaria, puede parecer exagerada tratándose de un nuevo Estado que ya es hoy un territorio parte de la UE. ¿Habría que aplicarle la regla de la unanimidad, como si de un Estado extranjero se tratase, o sería posible considerar, como lo hizo la Confederación suiza, que una vez consumada la separación de Cataluña del Estado español, seguiría siendo un territorio de la UE? La cuestión admite interpretaciones en un sentido o en otro. La segunda objeción, que la UE tendrá obviamente en cuenta antes de tomar una decisión al respecto, no parece tener mucho peso atendiendo a la realidad del proceso eventual de ampliación interna de la UE considerado en la hipótesis, a saber: 1) declaración de independencia de Cataluña (necesaria para que se discuta su inclusión en la UE como nuevo Estado miembro); 2) aceptación de mejor o peor grado, tácita o explícita, por parte del Estado español de dicha independencia (pues no cabría preguntar por la adhesión directa de Cataluña a la UE si sigue siendo territorio español); y sobre todo 3) la decisión final, previo diálogo con las partes y negociación por los cauces institucionales y diplomáticos existentes, que sería, no lo olvidemos, una decisión de la UE, no del Estado español. No sería de hecho fácilmente comprensible, ni para el resto de Estados miembros, ni para la propia UE, que el Estado español aceptara, tácita o explícitamente, la independencia de Cataluña pero no su adhesión directa a la UE.

La decisión de la UE podrá por consiguiente ser una u otra, pero es muy probable que tenga en cuenta el precedente del Jura antes de tomar una decisión, y no sería extraño que recurriera a él si la respuesta es favorable a Cataluña. Lo cual supondría también, importa subrayarlo, introducir en su decisión una lógica más propia del derecho federativo que del derecho internacional.

Jorge Cagiao y Conde